OBSERVAN LEY DE PENSIONES A DOCENTES CESANTES Y JUBILADOS
Observaciones a la
Autógrafa de Ley
Al respecto, debemos
señalar lo siguiente:
Sobre el Sistema
Previsional Peruano
Los
sistemas de pensiones han sido creados con la finalidad de proteger a las
personas que al momento de envejecer ven disminuir sus ingresos. En este
sentido, un reducido universo de personas logra mantenerse plenamente con sus
ingresos corrientes propios, por lo que la mayoría de las personas que
envejecen, dependen de transferencias de familiares, de inversiones y ahorros
acumulados, así como de programas de seguridad social.
El
derecho a la seguridad social y el libre acceso a pensiones: La Constitución
dispone que el Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda
persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias
que precise la Ley y para la elevación de su calidad de vida2. Además,
establece que el Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a
pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas, supervisando su funcionamiento.
De esta manera, en nuestro país contamos con dos sistemas de pensiones, el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP), los cuales conviven de manera paralela, y comparten el objetivo de brindar protección al trabajador ante diversas contingencias que pueden poner en riesgo la subsistencia del propio trabajador (invalidez, pobreza en la vejez) y la de sus beneficiarios (por el fallecimiento del titular).
Sobre
el Sistema Nacional de Pensiones (SNP): EI SNP fue creado en 1973 a
través del Decreto Ley N° 19990, bajo la denominación de Sistema Nacional de
Pensiones de la Seguridad Social, siendo administrado por el Estado a través de
la ONP. Este sistema está asociado a la idea de solidaridad colectiva, basado
en un sistema de reparto que se financia con los aportes obligatorios de los
trabajadores en actividad y de los aportes facultativos que se destinan a un
fondo común, para pagar las pensiones de quienes están jubilados.
Sobre
el Sistema Privado de Pensiones (SPP): A través del Decreto Ley N°
25897 publicado en 1992, se crea el SPP, a cargo de las Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones (AFP), el SPP tiene por objeto contribuir al
desarrollo y fortalecimiento del sistema de seguridad social en el área de
pensiones, a efectos de otorgar protección ante los riesgos de vejez. invalidez
y fallecimiento. Así, los fondos de pensiones están diseñados para cubrir estos
riesgos, de forma tal, que los afiliados cuenten con la cobertura económica que
les permita acceder a prestaciones que el SPP otorga cuando no puedan generarse
un ingreso de subsistencia.
La
normativa del SPP establece que la incorporación voluntaria de los trabajadores
dependientes o independientes se efectúa a través de la afiliación a una AFP,
bajo los procedimientos de afiliación previstos en la ley. Asimismo, señala
que, las personas que no tengan la condición de trabajadores dependientes o
independientes pueden afiliarse voluntariamente a una AFP, en calidad de
afiliados potestativos. De esta manera, en el SPP la afiliación del trabajador
queda perfeccionada con la suscripción del contrato de afiliación.
Del
mismo modo, todos los derechos y obligaciones correspondientes a su
incorporación al SPP rigen desde el otorgamiento de las prestaciones
previsionales.
Opción
de elegir entre el SNP y SPP: El trabajador tiene la opción
de libremente elegir entre el SNP o el SPP, conforme al mandato del artículo 11
de la Constitución; cada trabajador que inicia su vida laboral elige el régimen
al cual pertenecer (el SNP o el SPP), aceptando las condiciones que ofrece cada
régimen previsional.
La
pensión se determina según las reglas de cada régimen previsional: El SNP y SPP
tienen sus propias reglas para determinar la pensión, según el diseño de cada
régimen previsional, así tenemos que en el SPP la pensión está estrechamente
ligada con los aportes del trabajador y la rentabilidad generada, la pensión se
determina en base a criterios actuariales, considerando la esperanza de vida,
la composición familiar con derecho a pensión en caso de fallecimiento del
titular, y el tamaño del fondo de pensión que cada trabajador logre acumular
durante la etapa laboral activa. En el SNP, la determinación de la pensión es
en base a una proporción, denominada tasa de reemplazo, que se aplica sobre una
remuneración de referencia equivalente al promedio de remuneraciones de los
últimos 5 años previos a la jubilación, y parámetros como la pensión mínima.
Las reglas para la determinación de la pensión, comprende a todos los afiliados
de cada régimen previsional.
Sobre
las inequidades y distorsiones en los regímenes previsionales que generaría la Autógrafa
de promulgarse
La
propuesta normativa plantea otorgar un tratamiento excepcional y preferente a
los maestros, al margen de las disposiciones generales que rigen tanto en el
SNP, el SPP, así como al régimen del Decreto Ley N° 20530. Esta pretensión
implica configurar un régimen paralelo o aislado, rompiendo la uniformidad que
caracteriza a los sistemas previsionales. Tal enfoque desconoce que los
parámetros esenciales para el acceso y cálculo de pensiones -como la edad de
jubilación, la tasa de aporte, la fórmula de cálculo de la pensión - responden
a la lógica estructural y financiera propia de cada régimen previsional,
diseñada para aplicarse de forma homogénea a todos los afiliados, sin
distinción por ocupación, profesión o sector laboral.
El
solo hecho de desempeñarse como maestro no constituye, por sí mismo, un
criterio válido ni suficiente para justificar la no aplicación de las reglas de
cada régimen previsional, que rige para todos los afiliados.
Establecer
un tratamiento previsional preferente exclusivamente para los maestros carece
de sustento técnico y genera riesgos significativos. En primer lugar, desvirtúa
el principio de equidad que debe regir todo sistema previsional. En segundo
lugar, introduce distorsiones normativas y financieras que afectan la
coherencia interna de los regímenes de pensiones, comprometiendo su
sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
Cabe
señalar que el SNP opera bajo un esquema de reparto solidario, mientras que el
SPP se basa en la capitalización individual. Ambos sistemas responden a lógicas
financieras y actuariales distintas, por lo que segmentar la aplicación de sus
reglas para un grupo específico rompe con la lógica integral del sistema y
puede generar incentivos inadecuados, además de presiones fiscales o
desequilibrios actuariales.
La
Autógrafa de Ley dispone otorgar a los maestros jubilados una pensión superior
a la que perciben otros pensionistas del SNP, SPP, e incluso del régimen del
Decreto Ley N° 20530. La propuesta carece de un análisis técnico que evalúe la
razonabilidad y proporcionalidad de esta diferencia de trato. Si bien puede
argumentarse que la labor de los maestros posee un valor social relevante, ello
no basta para justificar un beneficio previsional desproporcionado que genere
discriminación frente a otros afiliados que también han cumplido con los
requisitos de aportación y edad de jubilación. El principio de proporcionalidad
exige que toda medida diferenciadora sea adecuada, necesaría y equilibrada
respecto a su objetivo, y que no genere un trato desigual injustificado.
Por
otra parte, el artículo 103 de la Constitución Política del Perú establece que
en la emisión de leyes siempre se legisle en función de la naturaleza de las
cosas y no por la diferencia de las personas. Esta disposición constitucional
se vincula estrechamente con el principio de igualdad ante la ley, que admite
un tratamiento diferenciado únicamente cuando se acredite una situación
objetiva, real y relevante que justifique dicha distinción.
Asimismo,
el Tribunal Constitucional (TC) señala que, la discriminación es aquel trato
diferente y arbitrario que le impide a la persona acceder a oportunidades
esenciales a las que otros, en su misma condición, tienen acceso (Sentencia
0090-2004-AA/TC, fundamento 43)9. En tal sentido la Autógrafa de Ley establece
una diferenciación a favor de un grupo de personas (maestros) que en la
actualidad ya tienen la condición de pensionistas del SNP. SPP o del régimen
del Decreto Ley N° 20530, en comparación con los demás pensionistas
comprendidos en estos regímenes previsionales pero que no ejercieron la función
docente.
En ese
sentido, la propuesta legislativa no presenta evidencia suficiente que permita
concluir que los maestros se encuentran en una situación previsional
excepcional o diferenciada del resto de afiliados, que amerite un tratamiento
preferente. Por tanto, la medida no supera el estándar mínimo de razonabilidad
ni cumple con el test de igualdad exigido por el marco constitucional.
En
consecuencia, no es recomendable establecer beneficios previsionales diferenciados
y desarticulados por tipo de ocupación, sin un sustento que acredite su necesidad
y razonabilidad. La creación de regímenes especiales sin respaldo actuarial ni
equidad distributiva fragmenta el sistema, socava su sostenibilidad financiera
y vulnera los principios que lo sustentan. En consecuencia, se considera
importante que los maestros continúen sujetos a las normas vigentes del régimen
previsional al que pertenezcan.
